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关于完善政府和社会资本合作模式的调研报告

   为大力推动政府和社会资本合作(PPP)项目规范实施、加快落地,确保PPP改革取得更大成效,2016年底我们对河北、江苏、山东、安徽、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古、甘肃10个省(区)PPP工作情况进行了调研。

  一、相关省(区)推进PPP工作的主要做法 

  从调研情况看,各地区积极谋划、主动作为、大胆创新、多措并举,形成了一些好经验、好做法。 

  (一)注重观念转变。很多地区高度重视PPP工作,不再将PPP模式作为单一的融资工具,而是从全面深化改革的高度,充分认识PPP模式对于推动国家治理能力现代化、深化供给侧结构性改革、激发经济发展动能的重要意义,并将其作为本地区稳增长、调结构、惠民生的重要抓手。许多地区都是一把手亲自抓、亲自管,自上而下、高位推动PPP工作。比如,河南开封市表示,做好PPP工作要分想明白、弄明白、干明白三步走,结合本地区发展实际提前谋划、统筹推进;云南大理州将推广PPP模式作为实现跨越式发展的重要机遇,围绕洱海环境治理,打造PPP示范项目群,发挥区域整合和规模效应,仅2016年完成的投资就与整个十二五时期持平,把过去有想法、没办法的事变成了现实。 

  (二)注重组织保障。针对PPP项目覆盖领域广、涉及部门多、协调难度大的客观情况,很多地区都建立了层次清晰、分工明确的组织保障体系。一是建立专门机构。河北、河南、云南、内蒙古、甘肃等地,建立PPP中心或PPP办公室等专门管理机构,明确主体责任,加强上下联动,促进工作落实。二是建立协调机制。江苏、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古等地,在省、市、县三级政府成立PPP工作领导小组,或者建立联席会议制度,由政府领导挂帅,明确牵头部门和部门分工,确保形成合力。三是建立督查机制。河北、江苏、安徽等地,将推广PPP模式列为深化改革重点工作,并定期督查任务进展情况。 

  (三)注重建章立制。各地区在及时转发国家相关政策文件的基础上,结合实际情况,制定了本地区的实施意见和具体措施,为PPP项目规范实施提供了制度保障。比如,贵州省建立了以省政府实施意见为统领,以行业主管部门实施方案、市县实施办法、项目库管理办法、PPP基金、奖补政策为配套的“1+N”制度框架;甘肃省政府出台了实施意见,明确了推广PPP模式的部门职责分工和保障措施;云南省制定了PPP项目支出事项统计办法,监测项目对今后财政支出的影响,建立分级预警机制,切实防范财政风险。 

  (四)注重政策扶持。一是施行奖补政策。很多地区对财政部和省级示范项目,给予费用奖补、贷款贴息等支持。比如,江苏省对规范实施、按期落地的示范项目,按社会资本出资的1%-5%给予奖励,2016年度共拨付资金1亿元,支持项目23个。二是试行强制识别。比如,河北省要求使用财政专项资金的省级项目,都进行PPP模式强制识别论证,促进PPP模式推广应用。三是加强融资支持。江苏、山东、河南、贵州、内蒙古等地,建立了省级PPP基金,并带动各地市设立子基金,撬动更多社会资金参与PPP项目;江苏、河南、湖南、贵州、云南、内蒙古、甘肃等地,与中国PPP基金积极对接项目,争取融资支持。此外,安徽省还鼓励省担保集团开展担保+PPP”业务,为政府履约提供担保。 

  (五)注重项目落地。一是做好项目储备。河北、山东、河南、湖南等地,依托财政部PPP综合信息平台,加强项目库、咨询机构库、专家库和信息平台三库一平台建设,严格筛选项目,做好项目储备。二是强化项目管理。各地区按照财政部统一要求,建立了跟踪指导、对口联系和动态管理机制,强化PPP项目的监督管理。湖南长沙县还建立了PPP领导小组联审会、县长办公会、县委常委会三级决策机制,要求重大PPP项目经三级决策后方可实施。三是创新合作模式。各地区通过项目打包、肥瘦搭配等方式,提升项目吸引力。山东、湖南、云南、内蒙古等地,还积极争取世界银行、全球基础设施基金等国际金融组织的资金支持。四是加强正面引导。各地区注重经验总结,涌现出污水处理厂网一体的安徽池州模式、市政道路按效付费的河南洛阳模式、小县城办大事的山东宁阳模式等典型,对本地区乃至全国PPP工作,发挥了示范带动作用。 

  二、取得成效与存在问题 

  (一)推进PPP工作取得积极成效。 

  随着PPP项目逐步落地,PPP模式在激发市场活力、促进公共服务提质增效等方面的作用日益显现,各地区推进PPP工作的信心和主动性不断增强。 

  一是推动项目加快落地,发挥稳增长作用。截至2016年底,10省(区)纳入财政部全国PPP综合信息平台的项目共计6677个,总投资规模约8.2万亿元,覆盖能源、交通、市政、水利、农林、环保、教育、文化、医疗卫生、养老等全部公共服务领域。其中,已有711个项目落地,总投资规模1.3万亿元,当年完成投资超过4000亿元,与年初110个项目落地、总投资规模1508亿元相比,落地速度明显加快,稳增长作用逐渐显现。 

  二是提升公共服务质量,实现惠民生目标。PPP模式能够“让专业人干专业事”,发挥社会资本的技术、管理优势,有利于提升公共服务质量和效率,推动供给侧结构性改革。比如,河北张家口市桥西区集中供热项目引入民营资本后,优化管理方式,推行节能降耗,当年实现扭亏为盈,并且室内平均温度提高了2.1摄氏度,居民每年还可免费享受延长半个月供暖期的福利,投诉率减少了80%;河北唐山市大剧院项目,借助北京保利剧院的市场化管理手段和演出资源优势,推出了多种类、高质量的国内外优秀剧目,受到了市民的广泛欢迎。 

  三是激发市场发展活力,支持企业转型升级。在公共服务领域推进PPP改革,可以打破市场准入限制,拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,激发市场主体活力和潜力,使企业从微笑曲线低端向高端发展。比如,在河南洛阳市古城改造项目中,原先从事建筑行业的民营企业作为社会资本,参与PPP项目合作,从单一施工企业转型为集建设、运营、管理于一体的城市综合服务供应商,实现了企业发展的华丽转身,增强了市场竞争力和持续发展能力,企业负责人感慨PPP模式赋予了企业第二次生命 

  四是促进政府职能转变,提升公共管理水平。PPP模式下,政府由公共服务提供者转变为监督者,会减少对微观事务的直接参与,腾出更多精力去加强监督、优化服务。政府管理方式也从粗放式的被动买单,变为精细化的主动服务,会带动管理手段的升级和干部队伍素质的提升。比如,安徽池州市将PPP业务能力作为干部考核的重要指标,鼓励干部转变观念、主动作为,积极推进PPP项目,从实施效果看,群众对公共服务质量的满意度明显提升,对政府管理能力更为认可;内蒙古赤峰市通过环城水系治理PPP项目,整合了农业、水利、环保等多个专项资金,打破了部门条块分割管理的痼疾,提高了公共管理水平和资金使用效益。 

  (二)推进PPP工作仍存在一些问题。 

  一是项目实施不规范。一些地区观念转变不到位,缺乏市场观念和平等合作意识,仍然按照招商引资或政府投资的思路推进项目,把PPP单纯作为融资工具,增加了地方政府性债务风险隐患,主要表现形式为:通过政府溢价回购、承诺固定收益甚至BT模式与社会资本开展项目合作;降低运营绩效考核要求,允许社会资本在项目建设期内迅速回笼大部分资金,实现变相退出;通过名股实债、政府劣后兜底等方式设立各类基金;刻意规避PPP管理要求,借道政府购买服务等方式变相上项目;“重数量、轻质量”,急于上马项目,在物有所值评价、财政承受能力论证等方面把关不严、流于形式,甚至不计成本、过度承诺。 

  二是法律政策不健全。目前,我国缺乏PPP专门立法,现行制度层级偏低、效力较弱,各方权益难以通过法律途径得到有效保障,社会资本对PPP项目长期合作心存顾虑。同时,价格、土地、融资等方面配套政策有待完善,尚不能满足PPP项目发展需要。比如,污水、垃圾处理费开征率、征收标准和征缴率偏低,难以覆盖项目运营成本;PPP项目融资方式相对单一,现有金融服务与项目融资需求不匹配。此外,教育、医疗等社会领域公益属性较强,市场整体发育不足,推广PPP模式亟需加强政策指导。 

  三是能力建设不到位。PPP工作内容新、专业性强、复杂程度高,对政府管理能力提出了更高要求。尽管许多地方都成立了专门管理机构,但多数有名无编,存在专职人员不足、专业人才匮乏、项目经验有限、干部队伍稳定性不高等问题。特别是,一旦出现政府换届、人员更迭等情况,就容易出现人才断档等问题,影响PPP工作推进。同时,政府智库建设和技术支撑有待加强,从第三方机构获得的智力支持相对不足。咨询服务市场发育也不够成熟,咨询机构水平参差不齐,存在服务质量不高、违反职业道德等现象。 

  三、下一步工作考虑 

  PPP作为一项综合性改革举措,承载了推进供给侧结构性改革、落实放管服目标、促进公共服务提质增效的多重任务,对各地区各部门的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。为更好地推进PPP工作,需要进一步深化认识、凝聚共识,正确处理好以下几个关系: 

  一是把握好速度与质量的关系。PPP项目投资规模大、合作周期长,涉及政府与社会资本的双向选择,需要进行充分的前期准备和合同谈判,才能确保双方长期稳定合作,持续有效提供公共服务。为此,推进PPP工作,既不能只求速度、不求质量,也不能因噎废食、止步不前,而是要用发展的、长远的眼光,平衡好速度与质量的关系,促进PPP事业在规范中发展、在发展中规范。 

  二是把握好整体与局部的关系。当前,PPP工作整体态势良好,但局部发展仍不平衡。从行业看,市政、交通、环保等领域项目较为成熟,项目数量和投资规模占比均超6成,而教育、医疗等领域项目推进相对较慢。从区域看,欠发达地区需求更迫切,推进PPP工作动力更足。针对上述情况,既要允许各地区根据区域发展阶段和实际,因地制宜、循序渐进,又要鼓励条件成熟的地区和行业,大胆推进、全面铺开,实现PPP模式广泛应用。 

  三是把握好国有与民营的关系。我国实行以公有制为主体的经济制度,公共服务长期依赖政府部门、事业单位和国有企业提供。民营资本通过PPP模式,开始逐渐进入公共服务领域,真正实现了体制机制上的破冰。据统计,在10省(区)170个已录入签约社会资本信息的入库落地项目中,民营资本参与的项目共75个,项目投资额1396亿元,占比分别为44%29%。但是,资本密集型行业和大型项目由国有企业主导的局面,短期内难以打破,民营企业参与的项目仍以中小项目为主从中长期看,推进PPP工作,需要加大对民营资本参与PPP项目的引导和扶持力度,以更好地激发市场活力,实现公共服务提质增效的初衷。 

  四是把握好建设与运营的关系。归根到底,PPP模式不是单纯的融资搞建设,更要考虑项目建成后的运营服务质量。客观上讲,在推广PPP初期,政府和社会资本往往侧重于项目建设,容易忽视后续运营服务,存在重建设、轻运营的倾向。为此,要在继续推进PPP项目建设的同时,坚持产出结果导向,建立绩效指标体系,加强运营绩效考核,确保提升公共服务质量和效率。 

  下一步,我们将重点做好以下工作,推动PPP改革取得更大成效。 

  一是加强规范引导。评估完善PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引等制度,划清PPP与政府购买服务的界限,扎紧制度篱笆,扫除制度盲点,以制度建设促项目规范。进一步加强地方政府债务管理,完善中期财政规划管理和政府综合财务报告制度,严格预算执行监督、合同履约监管和公众监督,防止地方政府借PPP变相融资。要强化产出绩效导向,建立分行业项目绩效考核与监督管理体系,确保PPP项目全程有监督、有考核、有验收。 

  二是完善法律政策保障。坚持统一立法、统一市场的原则,积极推动出台PPP条例,厘清政府与市场的关系,从法律上增强各方特别是民营资本参与PPP的信心。尽快完善投资审批、价费机制、土地划转、资产管理等配套政策,优化项目流程,破除政策瓶颈,适应PPP项目发展需要。进一步拓宽PPP项目融资渠道,鼓励金融服务创新,发挥财政资金和PPP基金的引导作用,推动更多PPP项目落地。 

  三是提高民营资本参与度。加强PPP项目全流程信息公开,坚持公开竞争性方式选择社会资本,杜绝不合理的准入门槛和各种形式的所有制歧视,消除民营资本参与PPP项目的隐性壁垒。加快政府诚信体系建设,完善中长期预算管理和政府综合财务报告制度,严格预算执行监督和合同履约监管,为民营企业进入吃下“定心丸”。将民营资本参与度作为工作考核和奖励评价依据,完善以奖代补等相关扶持政策,发挥1800亿元PPP基金引导作用,优先支持民营资本参与的PPP项目。要鼓励民营资本通过组建联合体、参与工程分包、服务分包等方式,提高参与PPP项目的竞争力和成功率。 

  四是加强能力建设。加强对各级领导干部尤其是党政一把手的PPP政策理论培训,通过专题研讨、案例教学等方式,提升认识水平和综合素质。加快政府PPP智库建设,拓宽智力合作和人才交流渠道,推行专业人才培养计划,增强干部队伍业务能力。依托全国PPP综合信息平台,加强PPP项目全过程信息公开,主动接受社会监督,引导咨询机构提升服务水平、加强行业自律,强化咨询服务对PPP项目全生命周期管理的智力支撑。 

 

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